Tamar Hayrikyan, Técnicas Rudas

7 de abril de 2020

Resumen

En el marco de la Iniciativa Feminista para el Gobierno Abierto (FOGO, por sus siglas en inglés), la organización Técnicas Rudas realizó un ejercicio de investigación aplicada dirigido a explorar el potencial del uso de indicadores de género para los compromisos de AGA relacionados con la gobernanza de los recursos naturales. La investigación se basó en la experiencia detres países – Perú, Colombia y México – y combinó métodos participativos en territorio con discusión metodológica y conceptual alimentada por perspectivas locales e internacionales sobre la transparencia, el feminismo y el extractivismo.

Introducción

En 2018, la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) lanzó la Iniciativa Feminista para el Gobierno Abierto (FOGO https://fogo.od4d.net/). La iniciativa busca animar a que los países miembros de AGA concreten acciones que fortalezcan la perspectiva de género en los compromisos que elaboran en materia de transparencia, apertura de datos y acceso a la información. Derivado de una fase de investigación exploratoria impulsada desde FOGO, Técnicas Rudas realizó una investigación cuyo propósito fue probar la aplicación de indicadores de género para los compromisos relacionados con la gobernanza de los recursos naturales en tres países de América Latina: Perú, Colombia y México.

“Indicadores de género” es una forma corta de decir indicadores “sensibles” al género. Son herramientas que permiten medir los cambios en una sociedad, diferenciados en cuanto a la situación de las mujeres y la de los hombres, por ejemplo, datos estadísticos, percepciones, o hechos observables.

Los indicadores de género son necesarios porque las políticas públicas a menudo no tienen el mismo impacto en las mujeres como en los hombres. También son importantes porque, en ocasiones, las formas tradicionales de medición del cambio social o del impacto de las políticas públicas perpetúan la invisibilización de la experiencia de las mujeres y las asimetrías de poder arraigadas en el sistema patriarcal.

Todo lo anterior puede parecer tan evidente que quizás se pregunten si realmente fue necesario hacer toda una investigación regional para evidenciar que las políticas públicas tienen impactos diferenciados por género. La triste realidad es que, aunque el problema parezca evidente (para ti, para mi, y para nuestros amigas/os y aliadas/os, pero siendo honestas, no para todos), las soluciones no tanto. Además, y les pido de antemano que sean pacientes con el cliché: lo que no se mide,1rara vez se atiende (y rara vez se entiende). Es por esto que, en Técnicas Rudas, nos dimos a la tarea de intentar que esto de: “gobierno abierto con perspectiva de género” sea lo más explícito, tangible, entendible y accesible posible, para que cualquier persona, independientemente de su sensibilidad o conocimiento previo de las brechas de género, pueda aprender a aplicarlo, ya sea en proyectos de sociedad civil, políticas públicas de los gobiernos, o iniciativas internacionales como es la Alianza para el Gobierno Abierto.

El reto para la implementación de políticas públicas con indicadores de género no se limita a la tradicional ausencia de perspectiva de género. En la estructura y procesos actuales de AGA, no existe un momento en que se midan los impactos de largo plazo, pues los compromisos se dan por cumplidos o no cumplidos en cuanto se termina la implementación del Plan de Acción. Lo anterior es una deficiencia en el diseño de los procesos de AGA que dificulta una evaluación real de la apertura de gobierno. Como consecuencia, tampoco existe un requerimiento explícito ni para mantener el compromiso después de terminar el plazo del Plan de Acción, ni para evaluar el impacto y pertinencia más allá del plazo de dos años en que el compromiso figuró.

Con esta limitación, bajo los procesos y estructuras actuales de AGA, los indicadores de impacto pueden servira la hora de crear los compromisos, pues ayudan a definir objetivos de apertura de gobierno que son claros, concretos y medibles. Sin embargo, esto no es suficiente; es importante que AGA desarrolle un mecanismo para medir impactos de largo plazo; cuando esto suceda, los indicadores de género también servirán en un marco de monitoreo, evaluación y aprendizaje.

Desarrollo

El objetivo de la investigación consistió en responder a dos preguntas: 1) ¿Cómo se podrían utilizar indicadores de género en el marco de AGA para los compromisos de gobernanza de recursos naturales?, y 2) ¿Al usar los indicadores de género, hay un cambio en los compromisos y evaluaciones de cumplimiento?

La metodología de la investigación fue experimental y participativa. Nuestra actividad principal fue llevar a cabo una simulación del proceso de creación de compromisos. La diferencia clave entre la simulación y el proceso oficial de AGA es que la simulación utilizó indicadores de género a la hora de elaborar los compromisos. Con este fin, Técnicas Rudas se dio a la tarea previa de desarrollar una lista de indicadores de género pertinentes, así como la metodología para incorporarlos en la simulación de la creación de compromisos. Para ello, organizamos dos mesas metodológicas con expertas en transparencia, feminismo, e industrias extractivas en la Ciudad de México y Puebla.

Nuestra primera tarea consistió en construir una lista exhaustiva de los indicadores de género pertinentes para la gobernanza de los recursos naturales. Encontramos los indicadores a través de un ejercicio de revisión de literatura interpretativa. Es decir, como tal, la categoría “indicadores de género para la gobernanza de los recursos naturales” aún no existe en el lenguaje académico o de políticas públicas. Sin embargo, se ha hecho bastante trabajo desde el territorio que da cuenta, por ejemplo, de los impactos de las industrias extractivas en la salud o bienestar de las mujeres. Además, existen estudios internacionales desde los años 90 que evidencian las brechas de acceso entre hombres y mujeres a los beneficios de programas sociales o del llamado crecimiento económico.

El contenido de estos estudios y reflexiones fue la materia prima para la creación de un listado de indicadores de género.

Después de tener una primera versión de la lista de indicadores, la sometimos a discusión y debate con expertas en temas de medio ambiente, industrias extractivas, y género, en las Mesas Metodológicas llevadas a cabo en la Ciudad de México y Puebla. Como resultado de estas mesas, expandimos la lista para incluir más rubros e indicadores, y también refinamos su lenguaje. Aunque quedó fuera del alcance de la investigación realizada, también se empezó a diagnosticar la disponibilidad y calidad de las fuentes de información existentes para permitir la medición de estos indicadores en la práctica.

Después de incorporar varias rondas de retroalimentación y producir múltiples revisiones, logramos tener la lista piloto de los indicadores. Con la indispensable colaboración de dos organizaciones socias en Colombia y Perú, llevamos a cabo dos talleres que simularon los procesos de creación de compromisos de gobierno abierto relacionados con los impactos de las industrias extractivas. Participaron en los talleres organizaciones de base, lideradas por mujeres, de defensa de la tierra y territorio. Además de servir como la primera muestra del impacto del uso de indicadores de género en la generación de compromisos, las simulaciones sirvieron para llevar a cabo nuevas revisiones a la lista de indicadores. Quien quiera conocer los resultados de estas simulaciones, tendrá que seguir leyendo hasta el final de artículo.

Por último, hicimos una prueba adicional: generamos otra lista de indicadores de género, esta vez enfocada, no en los impactos a largo plazo, sino en los resultados de corto plazo de los compromisos. Es decir, al acabar el plazo del Plan de Acción Nacional, ¿Realmente se abrió gobierno para todos y todas?

Investigamos la implementación de cuatro compromisos de los Planes de Acción Nacional de Colombia y Perú, y un compromiso de México, cuyo fin era la apertura de datos, creación de plataformas digitales de información ambiental o de información sobre las industrias extractivas, y la creación de espacios que fomentaran una mayor participación ciudadana en la gobernanza de los recursos naturales. El resultado de este ejercicio fue unaespecie de informe sombra a las auto-evaluaciones y reportes de Mecanismo de Revisión Independiente (IRM, por sus siglas en inglés) de estos compromisos.

Discusión

Más que la lista de indicadores de género como tal, fue el proceso de elaboración de éstos, lo que tal vez sea el aporte más útil de esta investigación. En otras palabras, la pregunta interesante quizás no es: ¿Cuáles son los indicadores de género?, sino, ¿Cómo se llega a los indicadores de género?

Los indicadores son respuestas a preguntas. ¿A cuáles preguntas? A las preguntas que parten de dos supuestos clave sobre la realidad social, política y económica en la cual se desenvuelven las políticas de gobierno abierto:

Los supuestos son:

No todas/os queremos o necesitamos lo mismo.

No todas/os tenemos las mismas condiciones de acceso a recursos, derechos, bienes públicos, y poder.

A partir del supuesto, no todas/os queremos o necesitamos lo mismo, se desprenden dos preguntas:

1. ¿Cuáles son los intereses/necesidades/prioridades de los hombres, y cuáles son los intereses/necesidades/prioridades de las mujeres en torno a esta problemática?

2. ¿Existen factores que podrían crear impactos colaterales no deseados para las mujeres?

A partir del supuesto, no todos/as disfrutamos las mismas condiciones de acceso a recursos, derechos, bienes públicos, y poder, las preguntas que se desprenden son:

3. ¿Cómo es el estatus actual de los hombres en comparación con el de las mujeres en relación a esta problemática?

4. ¿El impacto positivo del proyecto o de la política pública alcanza a todas las personas independiente de su sexo, edad, estado civil, etnia, nivel económico, nivel educativo, y situación familiar? Y, ¿Existen obstáculos sociales, económicos, o de otra índole, que podrían impedir la participación plena o capacidad de aprovechar los beneficios del proyecto o de la política pública a raíz del sexo de la persona?

Las mismas respuestas a estas preguntas van señalando los aspectos que se requieren medir. Como no es intuitivo discernir entre un indicador general y un indicador de género, propusimos un procedimiento para ayudar a resolver esa interrogante:

Un indicador es de género cuando ayuda a averiguar si la forma en que se está dando la gobernanza de los recursos naturales está generando un impacto diferenciado para la mujer. Este impacto diferenciado se puede notar por cuatro tipos de situación:

1. Una afectación más fuerte (todos sufrimos, pero ella más),

2. Una afectación distinta (lo que él sufre es distinto a lo que ella sufre/él no sufre nada, pero ella sí),

3. Una afectación perceptible (alguien o todas/os sufrimos, pero le es más evidente a ella), o

4. Un beneficio no incluyente (él se beneficia, pero ella no, o ella menos).

Por supuesto, un mismo indicador nos puede revelar más de un tipo de situación. Por ejemplo, el impacto en la mujer de las enfermedades respiratorias causadas por la minería a cielo abierto, puede ser a la vez distinta – por la afectación al sistema reproductivo o por aumentar su carga laboral al tener que cuidar a las personas enfermas – y a la vez más fuerte, por no tener el mismo acceso a servicios de salud de calidad que sus contrapartes hombres.

No existe certidumbre de lo que va a revelar el indicador una vez implementada la evaluación.  Sin embargo, esta tipología sirve, sobre todo, para orientar la exploración de impactos diferenciados y ayudar a elegir y justificar la selección de los indicadores.

Durante el proceso de generación de la lista piloto de indicadores de género, fue necesario definir un marco para organizarlos y sistematizarlos. Tomamos la decisión de apegar los indicadores al marco de Derechos Humanos Internacionales y para facilitar la interoperabilidad entre marcos, mantuvimos los Objetivos de Desarrollo Sostenible en la estructura de la lista de indicadores. Es importante subrayar esta selección de marco normativo pues para este ejercicio divergimos de la práctica común en el marco de AGA, tanto nacional como internacional, de apegarse al lenguaje y estructura de la Agenda para el  Desarrollo Sustentable.

Consideramos que el marco de los Derechos Humanos, comparado con el discurso de Desarrollo Sustentable, goza de mayor legitimidad, y es, política y socialmente más exigente y exigible, en los diferentes contextos donde se están dando las diversas luchas por una gobernanza de los recursos naturales más digna, consciente, transparente e incluyente.

Resultados/Conclusiones

Resultado I. Se construyó una lista amplia de indicadores para medir la gran variedad de impactos diferenciados por género en el ámbito de la gobernanza de los recursos naturales. Para darle uso a estos indicadores, hace falta avanzar en la recolección de datos pertinentes.

Los indicadores de género se distribuyen en dos categorías:

I) Indicadores sobre los impactos de las industrias extractivas en los derechos humanos.

II) Indicadores sobre el acceso y uso de bienes naturales.

La mayoría de los indicadores miden una amplia gama de impactos de las industrias extractivas (entendida como la minería, el sector de los hidrocarburos, la extracción o manipulación de las fuentes de agua, y la tala de árboles).

Los rubros de derechos humanos abarcados por estos indicadores son:

Derecho a la salud

Derecho a la alimentación

Derecho a un medioambiente sano

Derecho a un estándar de vida adecuado

Derecho al agua y saneamiento

Derecho a una vida libre de violencia

Derecho a la cultura

Derechos laborales

Derecho a la seguridad social

Derecho a la libertad de movimiento

En la categoría de Indicadores sobre el acceso y uso de bienes naturales, se ven afectados principalmente dos derechos humanos:

Derecho a participar en los asuntos públicos; incluyendo el derecho de acceso a la información;

Derecho al agua y saneamiento.

Lo anterior no significa que otros derechos humanos no se vean afectados por un impacto diferenciado de género en el ámbito de la gobernanza de los recursos naturales. Sin embargo, estos hallazgos reflejan únicamente lo que se arrojó en el marco de esta investigación, a partir de la revisión de la literatura pertinente, las mesas metodológicas en México, y las simulaciones en Perú y Colombia.

Resultado II. Los compromisos generados con indicadores de género a través de las simulaciones, ponen sobre la mesa las necesidades de gobierno abierto para enfrentar la violencia, las múltiples dimensiones del impacto en la salud, y el deterioro del entorno cultural y medioambiental, como consecuencia de las industrias extractivas.

El resultado más llamativo de las simulaciones llevadas a cabo con organizaciones de defensa de la tierra y territorio lideradas por mujeres en Perú y Colombia, fue conocer la diversidad y amplitud de impactos generados por las industrias extractivas que afectan a toda la población y detonan impactos diferenciados por género, desde el acceso directo a los recursos básicos como el agua y la tierra; el derecho a participar en los espacios de toma de decisiones sobre cómo se asigna el acceso al agua y su gestión; las condiciones laborales para las mujeres que trabajan en las mineras, incluyendo las brechas salariales; los cambios radicales en el tejido social e identidad cultural; y lo notorio del incremento de todo tipo de violencia, en particular la violencia de género, como los feminicidios y el trabajo sexual forzado en los territorios acaparados por las industrias extractivas. Cuando se introdujeron los indicadores de género junto con la participación de las personas que trabajan por la defensa del territorio que ya incorporan una perspectiva de género o se identifican como feministas, el tema de la violencia se vuelve central.

Otro hallazgo clave es el alcance de los impactos en el agua y en la salud, que generan un efecto dominó en las mujeres. La contaminación o escasez del agua que genera la industria minera, además de los impactos inmediatos en aumentar o complejizar la tarea de recolección, limpieza y gestión doméstica del agua, tiene un segundo impacto indirecto en la salud de la familia y la comunidad.

Además de padecer el impacto directo en su salud, el papel tradicional de las cuidadoras recae en la mujer, generando una carga cada vez más pesada de cuidar a los hombres, los ancianos y la población infantil. Una situación exacerbada por un acceso muy precario a servicios de salud con atención adecuada para mujeres y, en general, sistemas de seguridad social limitados.

Tal vez la lección más fundamental para las políticas de gobierno abierto en materia de gobernanza de los recursos naturales que se puede proponer al introducir indicadores que hagan visible la perspectiva de la mujer, desde el punto de vista de las afectaciones directas en el territorio, es la siguiente:

Las industrias extractivas generan impactos negativos fuertes a los derechos humanos, por ende, no es aceptable excluir la medición de estos impactos en las políticas principales que regulan estas industrias.

Lo que sostiene a estas industrias es la externalización de sus altos costos, pues lo que se va perdiendo para dar espacio a estas industrias es la salud, la seguridad, la vida y la comunidad.

Al medir los impactos diferenciados en las mujeres, se vuelve sumamente evidente la dinámica doblemente extractivista. Por ello, un primer paso fundamental es que la medición de los impactos de las industrias extractivas con perspectiva de género, sea un pilar de la gobernanza de éstas.

Resultado III. En el corto plazo, más que una lista de indicadores, lo que resultó útil fue una guía simple de cómo generar y aplicar los indicadores de género a la hora de evaluar el cumplimiento de los compromisos de los Planes de Acción Nacional.

Esta guía simple puede tomar la forma de un listado de preguntas simples y prácticas, dependiendo de la naturaleza del compromiso. En el caso de la gobernanza de los recursos naturales, todos los compromisos se pueden clasificar como uno de dos tipos:

1. Apertura de datos y/o la creación de plataformas de información;

2. Creación de espacios/programas/políticas públicas de inclusión y participación ciudadana.

Dependiendo del tipo de compromiso, los indicadores de género pertinentes responderán a preguntas ligeramente distintas. Para dar una idea, se comparte un extracto del documento “Guía para la incorporación de indicadores de género en el plan de implementación de los compromisos de AGA”:

Para compromisos relacionados con la apertura de datos y/o la creación de plataformas de información:

¿Existen guías claras de uso/glosario?

¿Se hizo testeo con mujeres de diferentes perfiles?

¿Se realizaron capacitaciones con diversos grupos de posibles usuarias/os, incluyendo a mujeres de diferentes perfiles?

Para compromisos relacionados con la creación de espacios/programas/políticas públicas de inclusión y participación ciudadana:

¿Existen políticas de inclusión o “condiciones facilitadoras”?

¿Se asignó un presupuesto adecuado para fomentar la participación de diversas poblaciones, incluyendo algún rubro para superar los obstáculos específicos a la participación de mujeres de diferentes perfiles?

Utilizando esta guía, nuestra comparación de los resultados de la evaluación alternativa de compromisos terminados en Perú, Colombia y México con los resultados oficiales (las auto-evaluaciones y las evaluaciones del Mecanismo de Revisión Independiente), reveló un vacío importante en la falta de líneas base que permitan entender las condiciones en las que las tecnologías se están incorporando para abrir gobierno. Vemos necesario evaluar, si al enfatizar el desarrollo tecnológico para la apertura de gobierno, en vez de disminuirse la brecha de género se pudiera estar acentuando la desigualdad.

También encontramos que no se contemplan acciones concretas para contrarrestar el rezago y romper las barreras que los grupos históricamente excluidos han enfrentado para participar en la vida pública, incluso en los temas de consulta pública y realización de talleres en campo.

De la misma forma, vemos un sesgo en la creencia o supuesto de que, si se abren los datos, se abre el gobierno. Puede ser que los datos abiertos hagan un gobierno más abierto para los actores tradicionalmente involucrados y presentes en los espacios de incidencia política, sobre todo en los centros políticos de los países. Sin embargo, si la apertura de gobierno también se define por ampliar los espacios de participación e incidencia a las poblaciones históricamente excluidas, la manera común de implementar los compromisos no lo está logrando.

Por último, para poder realizar una evaluación con base en los indicadores de género, resulta indispensable contar con prácticas de recolección de datos pertinentes. En la práctica, muchas veces no se hace un ejercicio de monitoreo y recolección de información de forma detallada y desglosada, lo cual dificulta hacer una evaluación precisa de apertura de gobierno. Si empezamos a poner los indicadores de género de forma explícita como criterios o hitos en las rutas de implementación, esperamos que poco a poco se empezará a generar la información y los procesos que abren gobierno en beneficio de más personas.

Próximamente, el público podrá consultar los resultados de la investigación, incluyendo la lista completa de indicadores de género para la gobernanza abierta de los recursos naturales, el informe sombra de evaluación de cumplimiento, y la guía de creación de indicadores de género, en las páginas web de FOGO y de nuestra organización: Técnicas Rudas.

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1Ojo: Medir no significa que tenemos que usar cifras. Los indicadores de género pueden y deben ser tanto cuantitativos como cualitativos.